Regio decreto 463/2020, del 14 marzo, che dichiara lo STATO DI ALLARME. UN ANNO DOPO, LO STATO PAGA I DANNI?

Il 14 marzo 2021, è stato un anno da quando il governo spagnolo ha approvato il regio decreto 463/2020, del 14 marzo, che dichiara lo stato di allarme per la gestione della crisi sanitaria causata dal COVID-19.

Per la seconda volta nella storia della nostra recente democrazia, è stato dichiarato lo stato di allarme, questa volta con lo scopo di affrontare le infezioni da coronavirus, che sono aumentate esponenzialmente nella prima metà di marzo, dopo che l'Organizzazione mondiale della sanità ha dichiarato un'allerta sanitaria pandemica l'11 marzo.

Nel suo preambolo, il governo ha giustificato questo stato di allarme nella necessità di far fronte alla situazione grave ed eccezionale causata dalla pandemia, per la quale è stato necessario adottare una serie di misure essenziali, proporzionate e straordinarie, tra cui, tra le altre, la limitazione del vagabondaggio sulle strade pubbliche e la sospensione dell'apertura al pubblico di negozi e negozi al dettaglio, ad eccezione dell'attività dichiarata essenziale.

Questa serie di misure, che nella migliore delle ipotesi ha comportato il confinamento della popolazione, è stata efficace fino alla mezzanotte del 21 giugno 2020, data in cui è terminata la sesta proroga di questo stato di allarme.

Conosciamo tutti le gravi conseguenze economiche che il blocco ha avuto per le nostre aziende e le nostre attività e che, in termini macroeconomici, ha portato a un calo del 21,6% del prodotto interno lordo nel secondo trimestre del 2020.

Sono state adottate molte misure per cercare di alleviare le conseguenze: ERTES per cause di forza maggiore, crediti ICO, sovvenzioni dirette o concomitanti da parte dei consigli comunali e delle comunità autonome, differimenti fiscali; il 13 marzo è stato approvato il regio decreto legge 5/2021, del 12 marzo, sulle misure straordinarie a sostegno della solvibilità delle imprese in risposta alla pandemia di COVID-19, che definisce un nuovo programma di aiuti per i settori colpiti; anche così, questo la serie di sovvenzioni non copre completamente i danni causati.

Ciò fa sì che, un anno dopo, si chieda se le decisioni prese dal governo siano state adeguate o meno e se, di conseguenza, l'insieme delle perdite subite possa essere richiesto allo Stato, soprattutto considerando che l'articolo 3.2 della legge organica 4/1981, del 1 giugno, sugli stati di allarme, eccezione e assedio, che sviluppa l'articolo 116 della nostra Costituzione, richiede che coloro che hanno subito danni direttamente, o ai loro beni o diritti, per atti che non sono attribuiti ad essi imputabili, in conseguenza dell'applicazione degli atti e delle disposizioni adottati durante il mandato di quest'ultimo, in conformità con le disposizioni di legge, e che nella nostra legge può assumere due forme, l'espropriazione o la via della responsabilità finanziaria.

In termini generali, per responsabilità patrimoniale dell'amministrazione possiamo intendere l'obbligo di risarcire i danni subiti dai cittadini nel normale o anomalo funzionamento dei servizi forniti dalle pubbliche amministrazioni.

I suoi principi, derivati dal riconoscimento di tale obbligo da parte della Costituzione nell'articolo 106, e stabiliti nell'articolo 32.1 della legge 40/ 2015, del 1 ottobre, sul regime giuridico del settore pubblico, sono i seguenti:

• Esistenza di un evento imputabile all'Amministrazione, specificato nel funzionamento normale o anomalo di un servizio pubblico.
• Lesioni subite dalle persone alla loro proprietà o ai loro diritti; a differenza delle lesioni, le lesioni implicano non solo l'esistenza di un danno alla proprietà, ma anche che sono illegali, che non vi è alcun obbligo legale di sopportarle e devono anche essere efficaci, valutabili economicamente e individualizzate.
• Una relazione causale tra il fatto e il danno causato, o in altre parole, l'esistenza di fattori oggettivi la cui assenza di ipotesi lo avrebbe impedito.
• Assenza di forza maggiore, intesa come presupposto straordinario e inevitabile, oltre ogni aspettativa. Tale requisito è rafforzato dalle disposizioni dell'articolo 34.1 della legge 40/2015, LRJAP, secondo cui «I danni derivanti da eventi o circostanze che non avrebbero potuto essere previsti o evitati in base allo stato delle conoscenze scientifiche o tecnologiche esistenti al momento della loro produzione non sono risarcibili, il tutto fatta salva l'assistenza o i vantaggi economici che le leggi possono stabilire in tali casi.»

Una volta soddisfatti questi requisiti, la responsabilità viene promossa direttamente dalla parte interessata, accompagnata dalle prove a sostegno, dando origine a una procedura/fascicolo amministrativo che deve essere risolto entro sei mesi. Poiché la responsabilità dell'amministrazione è stata espressamente negata o a causa del silenzio amministrativo negativo, se tale periodo trascorre senza una risposta, si apre la strada al riesame delle controversie amministrative da parte dei tribunali, che alla fine decideranno.

Il termine per il deposito del fascicolo è di un anno dalla data in cui si è verificato l'evento o l'atto che motiva il risarcimento, sebbene, in caso di danni continui, tale termine decorra una volta che il risultato dannoso può essere valutato definitivamente, il che ha portato la giurisprudenza a sottolineare che il termine di prescrizione dell'azione per responsabilità finanziaria in questo tipo di caso non inizia a essere conteggiato fino alla cessazione degli effetti dannosi dell'atto causale.

Alla luce di quanto precede, qualsiasi richiesta di risarcimento dei danni subiti dal regio decreto 463/2020 deve essere intesa a dimostrare le assunzioni di responsabilità finanziaria.

Tuttavia, non siamo in presenza di un'attività amministrativa ordinaria; il fatto causale non è puramente un servizio pubblico fornito in modo anomalo, o un atto amministrativo, ma piuttosto il danno subito deriva direttamente da una norma, il regio decreto 463/2020, che dichiara uno stato di allarme, la cui natura non è quella di un regolamento, nonostante emanato dal governo, ma da una legge, un ambito normativo già riconosciuto dalla Corte costituzionale nel STC 83/2016 (e precedenti nell'ATC 7/2012), in relazione allo stato di allarme emesso nel 2010 a causa della crisi del controllo del traffico aereo.

Ciò introduce un altro elemento nei requisiti da prendere in considerazione nel determinare l'attribuzione della responsabilità allo Stato, ovvero se una legge può dare origine alla nascita della responsabilità, il che ci porta a considerare la cosiddetta responsabilità patrimoniale dello Stato legislatore.

Sebbene, tradizionalmente, il riconoscimento della responsabilità patrimoniale per i danni economici causati dalla legge sia stato negato, poiché è una manifestazione del principio di sovranità, tale affermazione è stata successivamente sfumata dalla dottrina più recente e ha trovato la sua espressione legislativa negli articoli 32.3 e 4 della Legge 40/2015, LRJAP, dove si possono distinguere le seguenti attribuzioni di responsabilità:

• Responsabilità patrimoniale per atti legislativi di natura tale da non espropriare diritti che i cittadini non hanno il dovere legale di far valere, a condizione che tali atti prevedano espressamente la possibilità di risarcimento.
• Responsabilità patrimoniale per atti legislativi dichiarati contrari alla Costituzione Spagnola. In questo caso, il termine per poterlo richiedere decorrerebbe dalla data di pubblicazione della sentenza che dichiara l'incostituzionalità.

Infine, a queste categorie, dovremmo aggiungere le norme con il rango di legge dal contenuto materialmente espropriativo, rispetto alle quali, se non è determinata la procedura di compensazione dei diritti, l'amministratore può richiedere la responsabilità in alternativa alla richiesta di giustificazione.

Una volta stabilito il regime applicabile ai danni del nostro caso, non possiamo negare che la questione sia abbastanza complessa da affermare che lo Stato deve risarcire in tutti i casi i danni causati durante lo stato di allarme.

Come possiamo vedere, la fattibilità di questo tipo di fascicolo dipenderebbe o dalla dichiarazione di incostituzionalità del regio decreto 463/2020, o dal fatto che si tratta di una norma materialmente espropriativa, fermo restando che le chiusure decretate costituivano effettivamente un'espropriazione dei diritti, altrimenti, poiché non era stato istituito un regime specifico per risarcire i danni causati alla proprietà dallo stato di allarme, la possibilità di chiedere un risarcimento sarebbe essere chiuso.

Per quanto riguarda le procedure incostituzionali, non dobbiamo dimenticare che le parti interessate hanno il diritto di presentare un ricorso di incostituzionalità, poiché solo il Presidente del governo, l'Ombudsman, cinquanta deputati o cinquanta senatori hanno il diritto di presentare un ricorso di incostituzionalità, cosa che non è stata fatta in relazione al regio decreto 463/2020.

Un'alternativa sarebbe che la parte interessata, nell'ambito della procedura, di fronte a un'ipotetica risoluzione contraria al riconoscimento della responsabilità patrimoniale dello Stato, in esame dinanzi alla giurisdizione contenziosa-amministrativa, promuovesse una questione di incostituzionalità, la Corte l'accetta, pone la questione alla Corte costituzionale e quest'ultima dichiari l'incostituzionalità della norma. Ciononostante, l'approccio dovrebbe passare attraverso due tipi di sentenze, quella sull'adeguatezza della questione da parte della Corte competente a conoscere della causa e quella sull'incostituzionalità da parte della Corte costituzionale.

E anche così, dopo tutto questo pasticcio procedurale riguardante la costituzionalità o meno del regio decreto 463/2020, può succedere che la Corte comprenda che l'amministratore era obbligato a sostenere il danno, o che siamo in presenza di un evento di forza maggiore, esclusa la responsabilità finanziaria, con il rischio incluso che possa esistere una possibile condanna delle spese in tribunale per il rigetto del ricorso.

Su quest'ultimo aspetto, non possiamo perdere di vista la sentenza della Camera per il contenzioso amministrativo dell'Alta Corte nazionale, del 15 aprile 2013, che, nello sciopero dei controllori dal 3 al 5 dicembre 2010, ha confermato l'esclusione di responsabilità del Ministero dei Lavori Pubblici e dell'AENA, considerando che la forza maggiore esisteva poiché «(...) una situazione assolutamente eccezionale, grave, imprevedibile e inevitabile, generata in modo premeditato e inevitabile su base volontaria da parte dei controllori del traffico aereo allo scopo di far collassare un'antenna spaziale (...)».

Se questa fosse la dichiarazione su un evento in cui c'era una componente di volontarietà da parte di un corpo di funzionari addetti all'amministrazione dello Stato, a mio avviso, sarà molto più facile per i tribunali ora indossare molto di quello che è successo in quei giorni di marzo e aprile 2020, perché dopo tutto, le misure adottate per frenare un virus che all'epoca era poco conosciuto erano simili in altri paesi e la reclusione è diventata il modo più immediato per contenerne la diffusione.

Come si vede, il grado di complessità in materia è molto elevato; non possiamo concludere che esista un'attribuzione generica della responsabilità patrimoniale allo Stato; dobbiamo individuare il fatto che ha causato il danno, verificare caso per caso quale amministrazione o potere dello Stato sarebbe responsabile e, a seconda di ciò, rivendicare attraverso il canale appropriato; al contrario, è facile prestarsi a dibattiti legali, che non avvantaggiano le potenziali vittime e da cui non si può trarre alcuna conclusione categorica.

Per questo motivo, è essenziale che la parte interessata che avvia questo tipo di procedura sia avvisata e ne conosca la complessità e la reale fattibilità per portare a buon fine il reclamo sollevato, pena investire tempo e denaro in una procedura, motivato dalla necessità di recuperare ciò che è andato perso con lo stato di allarme un anno fa e di cui non vi è certezza sul risultato.

Hortensio Santos (Avvocato T&L)